10년째 정치논리 갇힌 해외자원개발정책…이미 진행된 생태계 붕괴
10년째 정치논리 갇힌 해외자원개발정책…이미 진행된 생태계 붕괴
  • 김진철 기자
  • kjc@energytimes.kr
  • 승인 2020.02.03 12:16
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잘못된 정책이라기보다 유가 등 자원價 급락이 근본적인 원인으로 손꼽혀
투자 마중물 역할 하던 공기업 역할 축소되면서 업계 동반 침체로 이어져
석유공사 10년째 신규 사업 부재…현재 생산사업 종료 시 큰 위기 우려돼
광물자원공사 해외자원개발기능 폐쇄…업계 4차 산업혁명시대 물음표 던져
해외자원개발 융자 2017년 개편·부활됐으나 배정예산 집행비율 크게 저조

【에너지타임즈】 해외자원개발정책이 정치논리에 갇혀 허송세월을 보낸 지 벌써 10년째다. 그러면서 해외자원개발 생태계가 이미 붕괴를 시작한 것으로 조심스럽게 분석되고 있다. 정부가 어렵게 내놓은 정책이 시장으로부터 외면을 받고 있어서다. 게다가 자원공기업도 잔뜩 웅크리고 있어 이 시장은 더 냉각된 모습을 보이고 있다.

정치논리에 갇힌 해외자원개발에 대한 인식이 크게 악화된 부분이 있다. 다만 해외자원개발에 대한 필요성은 더 높아지고 있다.

석유자원은 휘발유·경유·항공유 등과 함께 석유화학원료를 생산한다. 석유화학원료는 플라스틱·섬유·합성고무·세제·비료·살충제·용매 등을 제조하는데 사용되고 있고, 석유화학제품은 자동차·항공기·직물·폭발물 등 제조공업과 식품가공·농업·건축 등 다양한 산업에 이용되는 한편 우리나라를 대표하는 효자수출품목 중 하나다. 그런 탓에 지속적인 해외자원개발정책이 이어져야 하는 이유로 손꼽힌다.

가스자원은 에너지전환정책에 핵심인 에너지다. 정부가 원전과 석탄을 줄이면서 신재생에너지와 가스발전을 늘리는 것을 골자로 한 에너지전환정책에 드라이브를 걸고 있다. 다만 이 정책이 아니더라도 가스발전은 우리나라 발전전원 중 앞으로 상당기간 역할을 해야 한다는 점을 감안할 때 그 중요성은 상당하다고 볼 수 있다.

광물자원도 본격화된 4차 산업혁명시대를 앞두고 그 중요성이 한층 더 높아졌다. 지난해 일본이 수출규제에 나서면서 소재산업에 대한 중요성이 대두됐고, 우리나라는 적잖은 곤욕을 치러야만 했다. 그럼에도 불구하고 우리가 잊고 있었던 것은 소재산업을 지탱하는 산업이 바로 광물자원산업이란 점이다.

해외자원개발정책은 당장 눈앞에 이익만으로 설명될 수 없다. 해외자원개발을 통해 개발된 자원이 무조건 국내로 반입해야 한다는 인식은 다시 생각해볼 문제다. 개발한 자원을 무조건 국내로 반입하기 위해 비싼 수송비용을 굳이 부담하는 것이 경제적인 측면에서 바람직하냐는 것이다.

중요한 것은 해외자원개발정책을 안보 측면에서 접근할 필요가 있다는 것. 이 정책은 당장 눈앞에 이익에 매몰될 것이 아니라 최악의 상황이 발생하지 않도록 예방하는 효과와 함께 최악의 상황이 발생했을 때 적절하게 대응할 수 있도록 하는 역할에 초점을 맞추고 있는 셈이다.

조금은 과한 표현이 될 수 있지만 최근 화재가 발생하지 않았다고 해서 소방서를 없앨 수 없고, 범죄가 발생하지 않았다고 해서 경찰서를 없애는 것과 해외자원개발정책은 큰 맥락에서 크게 다르지 않다는 것이다.

그럼에도 불구하고 해외자원개발정책은 10년째 정치논리에 갇혀 천대를 받고 있고, 이 여파로 해외자원개발업계는 한치 앞을 볼 수 없는 불안한 터널에 걷혀 있다.

UAE 할리바유전.
UAE 할리바유전.

정부는 1997년 외환위기를 거치면서 해외자원개발정책의 기틀을 마련했다. 당시 한전 등 공공기관에서 추진하던 해외자원개발프로젝트를 민간에 이양하거나 대부분 매각했기 때문이다. 당시 정부는 제1차 해외자원개발기본계획을 수립하면서 안정적인 해외자원개발을 추진할 수 있는 기반을 만들어냈다.

이어 노무현 정부는 자원공기업 대형화와 종합적인 지원체계 구축 등 해외자원개발 확대에 초점을 맞춘 정책을 수립했다. 당시 탐사사업 통한 생산사업 등으로 이어지는 선순환구조를 만들어 자원개발비율을 높이는데 방점을 찍은 바 있다. 그렇기 때문에 대형광물자원프로젝트를 기획했다. 현재 문제가 되는 프로젝트 일부가 여기에 해당한다.

다만 이명박 정부는 해외자원개발정책 추진과정에서 탐사사업보다 생산사업 등을 통한 자원개발비율을 높이는데 초점을 맞췄다. 이 정책이 10년째 정치논리에 갇히게 된 단초가 된 것으로 조심스럽게 분석되고 있다.

정치권이나 국민들은 해외자원개발정책을 결정하는 과정에서 문제가 있었음을 지적하면서 이 정책에 대한 전면 부인하고 있는 것이 현재 상황이다. 그렇다보니 해외자원개발 생태계는 무너지고 이는 셈이다.

그렇다면 근본적인 원인은 롤러코스트를 탄 자원가격. 해외자원개발정책은 유가에 지대한 영향을 받는다. 유가에 따라 석유·가스자원가격이 급락하거나 급등하기 때문이다.

유가는 2010년 초반 상승세를 탄 뒤 2014년 상반기 배럴당 100달러를 상회했다. 그러나 산유국 생산량 증대와 중국 등 신흥국가 경제 둔화에 따른 수요 감소, 미국 셰일혁명 등으로 인해 공급과잉현상이 이어지면서 2016년 초 배럴당 20달러까지 떨어졌다. 광물자원가격도 2010년대 초부터 지속적으로 하락세를 탔다.

해외자원개발정책이 정치논리에 10년째 갇혀있게 된 근본적인 원인에 대해 정부나 해외자원개발업계는 이 같이 판단하고 있다.

김선기 산업통상자원부 자원안보정책과장은 지난달 열린 ‘2019년도 해외자원개발 심포지엄’에서 15년 전 고유가문제 해결방안에 대해 고민했고 그 결과 해외자원개발을 추진하게 됐다고 언급한 뒤 2014년쯤 세계적인 자원가격 급락으로 해외자원개발업계는 재무적 어려움에 직면하게 됐다고 설명했다. 그러면서 이 문제는 우리나라에만 해당하는 문제가 아니라고 판단했다.

자원가격 급락은 해외자원개발기업 채산성 악화로 이어졌다.

자원공기업은 그 동안 추진했던 해외자원개발프로젝트 투자에 주춤하게 됐고, 새로운 프로젝트를 중단한 상황이다. 민간자원개발기업도 채산성 악화와 지원정책 축소 등으로 새로운 프로젝트 참여를 축소하거나 기존 사업을 매각하는 등 사업을 지속적으로 줄여나가고 있다.

그 결과 석유·가스자원개발 프로젝트는 2012년 201건, 2013년 193건, 2014년 182건, 2015년 166건, 2016년 141건, 2017년 131건, 2018년 122건으로 크게 줄었다. 또 광물자원개발 프로젝트도 2012년 331건, 2013년 343건, 2014년 345건, 2015년 334건, 2016년 335건, 2017년 322건, 2018년 316건으로 각각 줄었다.

현재 해외자원개발 생태계는 해외자원개발 프로젝트 수익성 악화, 새로운 프로젝트 발굴 중단, 인력구조조정 등으로 위축돼 있다.

특히 민간자원개발업계는 해외자원개발에 대한 이미지 악화에 따른 의사결정권자 부정적 인식 각인, 자원공기업 새로운 사업 중단에 따른 사업 기회 상실, 그 동안 마중물 역할을 했던 금융지원과 조세제도 등 지원정책 축소 등으로 인해 힘들어하는 분위기다.

이중 자원공기업이 해외자원개발정책 중심에서 벗어나 있다는 점에서 우려하는 목소리가 높다. 그 동안 해외자원개발정책에서 자원공기업 역할이 지대한 영향을 미쳐왔다. 해외자원개발프로젝트는 성공할 경우 상당한 수익률을 거둘 수 있는 반면 많은 초기 투자자금을 필요로 함에도 불구하고 성공가능성이 낮다는 점 때문이다. 게다가 해외자원개발 후발주자인 우리 입장에서 정부나 자원공기업 도움 없이 민간이 해외자원개발프로젝트를 단독으로 추진하기 어렵다는 점도 원인 중 하나로 손꼽힌다.

그 동안 자원공기업은 민간만으로 진입이 어려운 아랍에미리트(UAE)·이라크·리비아 등 위험지역에 진출해 자원을 확보하는 첨병역할을 해 왔다. 그 과정에서 자원공기업은 민간기업과 함께 진출해 민간의 해외자원개발 투자 마중물 역할을 하는 한편 인력양성과 기술개발 등 해외자원개발 생태계 조성에 주도적인 역할을 했다.

그렇지만 해외자원개발정책이 10년째 정치논리에 갇히면서 자원공기업은 이 같은 역할을 충분히 소화해내지 못하고 있다.

세계적으로 잘 알려진 자원선진국들은 자원공기업을 통해 해외자원개발 생태계를 조성한 바 있다.

지난해 4월 에너지경제연구원에서 낸 ‘석유시장 불확실성시대에 대비한 국영석유회사 역할’이란 제목의 보고서에 따르면 유럽을 대표하는 민간자원개업기업인 토탈(프랑스)·ENI(이탈리아)·Repsol(스페인)등은 자국 공기업으로 출발했다.

아시아에서 INPEX(일본)는 정부의 지원을 받아 1960년대부터 자국 공기업으로 성장해 해외자원개발시장에 진출한데 이어 2000년대 민영화됐으나 정부에서 지분을 보유하고 있어 공적역할을 수행하고 있다. 또 CNPC(중국)·Petronas(말레이시아)·ONGC(인도) 등은 자국 석유자원시장을 기반으로 성장한 후 2000년대부터 본격적으로 해외자원개발시장에 진출했다.

그렇지만 우리나라 해외자원개발정책이 10년째 정치논리에 빠지면서 해외자원개발 생태계는 적잖은 곤욕을 치르고 있다.

정부는 해외자원개발정책 관련 자원공기업 출자와 해외자원개발 융자, 해외자원개발 조사, 조세지원제도 등을 통해 해외자원개발업계를 지원했으나 2010년대에 들어 이 지원을 지속적으로 축소하고 있다. 그 결과 해외자원개발 생태계는 이미 붕괴조짐마저 보이고 있다.

석유공사는 석유·가스자원 관련 탐사사업부터 생산사업 등에 이르는 모든 과정을 맡고 있는 대표적인 자원공기업 중 하나다. 이 회사는 탐사사업을 성공한 뒤 본격적인 생산에 들어가면서 수익을 창출한 뒤 또 다시 탐사사업에 투자하는 방식으로 프로젝트를 추진한다.

문제는 석유공사가 새로운 프로젝트를 추진하고 있지 않다는 점이다. 탐사사업에 성공한 뒤 생산에 들어간 유전이나 가스전은 대게 20~30년이면 수명을 다한다. 이 같은 관점에서 보면 석유공사가 당장 새로운 프로젝트를 추진하더라도 새로운 프로젝트를 추진하지 않았던 10년간 공백은 재무적 위기에 처할 수밖에 없게 되는 셈이다. 탐사사업은 새로운 프로젝트를 추진한다고 하더라도 상당한 시일을 요구하고 실패가능성도 높기 때문이다.

그 결과 석유공사를 둘러싼 해외자원개발 생태계는 석유공사가 새로운 프로젝트 추진을 늦추면 늦출수록 더 악화되는 것이다.

게다가 석유공사는 석유와 함께 천연가스를 함께 생산하고 있다는 점을 감안하면 에너지전환정책에서 필요로 하는 천연가스를 충분히 확보할 수 없다는 점 또한 우리나라 에너지시장에 미칠 영향이 크다고 볼 수 있는 부분이다.

물론 석유공사가 해외자원개발을 통해 개발한 자원을 국내로 직접 들여오는 것은 경제적인 측면에서 따져봐야 할 문제다. 다만 안보적인 측면에서 가격보다 물량을 확보하지 못할 상황에 놓이게 될 경우 해외자원개발 가치는 더 높아지게 된다.

광물자원개발도 마찬가지다.

국내에서 유일한 광물자원개발 자원공기업인 광물자원공사는 해외자원개발 자체를 하지 못하는 처지에 놓여 있다. 해외자원개발 정치논리에 갇히면서 광물자원공사와 광해관리공단을 통폐합하는 법안이 발의됐고, 현재 이 법안이 계류 중이기 때문이다.

2018년 11월 홍영표 의원(더불어민주당)은 한국광해관리공단과 한국광물자원공사를 통합해 한국광업공단(가칭)을 설립하는데 필요한 법안인 광물공사법 폐지, 광해광지법 개정, 광업공단법 제정을 골자로 한 법안을 대표발의 한 바 있다.

이 법안은 광물자원공사를 폐지하고 광물자원공사의 자산·부채·잔존기능을 광해관리공단으로 이관한 뒤 통합기관인 ‘한국광업공단(가칭)’을 신설하는 것을 골자로 하고 있으며, 통합기관은 해외자원개발을 할 수 없다는 내용을 담고 있다.

이 법안에 대한 광물자원개발업계 우려의 목소리가 크다.

조남찬 한국광업협회 회장은 지난해 6월 열린 ‘2019년도 해외광물자원개발협의회 정기총회’에서 광물자원공기업이 장기적으로 해외광물자원개발에 배제되는 것이 바람직하지 않다는 의견이 제기됐다.

조 회장은 최근 광물자원공사에서 추진한 해외광물자원개발 관련 논란이 되고 있는 것과 관련해서 “장기적으로 값진 경험을 한 것”이라고 평가한 뒤 “(광해관리공단과 광물자원공사를 통합해 출범하는) 광업공단은 해외광물자원개발을 직접적으로 할 수 없도록 하는 반면 민간자원개발업계를 지원하는 기능을 하게 된다”고 설명했다.

그러면서 그는 “(광물자원공기업이 최근 논란을 감안할 때 광물자원개발기능을) 일시 제한하는 것은 이해할 수 있으나 장기적인 공백은 만들 수 없다”고 주장했다. 또 광물자원 확보는 국가안보 한 부분이기 때문이라고 덧붙였다.

특히 조 회장은 미-중 무역전쟁에서 중국이 희토류를 카드로 꺼낸 든 것과 관련 “미-중 무역전쟁에서 광물자원이 이미 무기화되고 있고 4차 산업혁명시대 광물자원개발 필요성은 더욱 강화되고 있기 때문에 해외광물자원개발 중요성이 더 커지고 있기 때문”이라고 밝히기도 했다.

실제로 해외자원개발업계는 자원공기업이 해외자원개발에서 손을 뗄 경우 투자를 하지 않을 가능성이 높을 것으로 내다보면서 비상한 관심을 보이고 있다. 자원공기업을 통해 정부의 실질적인 도움을 받을 수 있는 정형화된 루타라는 점 때문이다.

이미 자원공기업들이 해외자원개발에서 주춤한 모습을 보이면서 우리나라 해외자원개발 생태계 파괴는 이미 진행된 것으로 분석되고 있다.

정부가 지원하는 해외자원개발 융자의 경우 2016년 예산 폐지 후 해외자원개발 특별융자로 제도가 개편돼 부활됐으나 과거의 영광이 사라진지 오래다. 정부에서 배정한 예산이 모두 집행되지 못하고 있어서다.

해외자원개발 융자 예산은 2010년 3093억 원, 2011년 2901억 원, 2012년 2000억 원, 2013년 1300억 원, 2014년 2006억 원, 2015년 1438억 원으로 각각 줄어들다 2016년 배정되지 않았다. 그러나 2017년 예산은 1000억 원이었으나 337억 원 집행, 2018년 700억 원으로 줄었으나 500억 원 집행, 또 2018년 367억 원의 예산이 배정됐으나 100억 원가량 집행된 것으로 알려지고 있다.

이 융자는 해외자원개발 생태계와 직결돼 있을 만큼 바로미터에 해당한다. 이 예산을 통해 해외자원개발기업은 새로운 프로젝트를 추진하는 한편 현재 진행 중인 프로젝트를 지속적으로 추진할 수 있는 재원으로 활용되고 있기 때문에서다.

물론 융자 지원조건이 축소된 점도 원인으로 손꼽힌다. 이 융자사업은 과거 해당연도 사업비 80%에서 30% 축소됐고 감면범위도 융자금 100%에서 최대 70%까지로 줄었다.

이뿐만 아니라 해외자원개발 관련 조세특례인 해외자원개발 투자에 대한 과세특례 2013년 일몰, 해외자원개발 투자 배당소득 법인세 면제 2015년 일몰, 해외자원개발 투자회사 등의 주식의 배당소득에 대한 과세특례 2016년 일몰, 특정시설 투자 등 세액공제 2019년 일몰 등도 해외자원개발 생태계를 침몰시키는 역할을 하는 것으로 분석되고 있다.

해외자원개발업계는 더 나은 미래를 위한 준비를 해야 한다고 주장하고 있다.

2010년 유가가 최고조에 이르고 2018년 하락세를 탈 때도 정확한 시장 예측은 없었다. 유가 등 자원가격을 정확하게 예측하는 것이 앞으로도 불가능할 가능성이 높다. 자원을 둘러싼 다양한 변수들이 존재하기 때문이다.

해외자원개발업계 한 고위관계자는 “해외자원개발기업들의 투자를 유도하기 위해선 정부가 꾸준하고 일관적인 정책지원을 할 필요가 있다”고 언급하면서 “현재와 같은 저유가시대는 상대적으로 저가에 자산을 확보하고 개발해 고유가시대에 수익을 거두는 투자의 선순환구조를 만들 기회”라고 설명했다.

한편 우리나라 해외자원개발정책이 10년째 정치논리에 갇혀 있을 때 우리나라와 인접한 국가인 일본과 중국은 해외자원개발에 대한 투자를 늘리고 있다.

일본 정부는 해외자원개발 관련 예산은 2015년 993억 엔, 2016년 1139억 엔, 2017년 2776억 엔으로 각각 늘렸다. 또 일본 JOGMEC은 해외자원개발 투·융자 예산을 2015년 2350억 엔, 2016년 7105억 엔, 2017년 3215억 엔, 2018년 2494억 엔, 2019년 7346억 엔 등으로 투자를 지속하고 있다.

중국은 급격한 경제성장에 따른 자원수요 확대에 따라 자원 확보를 위해 적극적으로 노력하고 있다.

그 일환으로 중국 정부는 무상원조·무이자차관 등 자원외교정책을 통한 적극적인 자원 확보에 노력하고 있다. 또 중국 3대 지원공기업인 CNPC·Sinopec·CNOOC 등은 2017년 노후유전생산 중단 등에 대한 노력을 통해 효율성이 제고됐다고 판단하면서 해외자원 확보를 재개했다.

특히 중국은 유가 하락에 따른 실적 악화와 해외부실자산 등으로 2016년 한때 해외자산매입을 중단한 바 있으나 2017년부터 중동자산을 시작으로 해외자산매입을 본격적으로 재개한 바 있다.


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