혼쭐난 日 전력시장…구조개편서 돌파구 모색
혼쭐난 日 전력시장…구조개편서 돌파구 모색
  • 김진철 기자
  • kjc@energytimes.kr
  • 승인 2014.04.28 01:57
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후쿠시마원전사고 이후 독점구조 등 현재 전력시장 한계 드러내
전력시장 내 경쟁과 전기요금기능 작동시스템 구축에 초점 맞춰
소매시장 전면 자유화…도매시장기능 활성화…송·배전망 광역화
지난 2011년 일본대지진으로 후쿠시마원전사고가 발생했고 이후 일본 전역은 지긋지긋한 전력수급난에 시달렸다. 비슷한 시기에 우리도 9.15 정전사태와 원전비리사태 등의 악재가 겹치면서 전력수급난으로 몸살을 앓았다.

우리와 일본은 전력산업을 추진하는데 있어 흡사한 환경을 갖고 있다. 전력공급 측면에서 우리나라는 북한에 가로막혀 일본처럼 섬이나 진배없다. 원전·석탄발전·가스발전 등 발전연료를 전량 수입하는 것도 비슷하다.

일본 정부는 전력수급난을 돌파할 해법으로 경쟁을 확대하고 송전망의 중립성 강화 등의 재편을 추진키로 했다.

일본 정부는 지난 1995년부터 발전경쟁과 소매자유화 등 4차례에 걸친 제도개혁을 추진했다. 이 과정에서 대형소비자 선택권은 확대됐고, 신재생에너지 등 다양한 발전전원이 전력시장에 참여할 수 있게 됐다. 특히 일본 전기요금은 지난 1994년 개혁 당시 kWh당 평균 19.2엔에서 2012년 16.8엔으로 17%가량 인하된 바 있다.

2011년 일본대지진으로 후쿠시마원전사고가 발생했다. 일본 정부는 저렴하면서도 안정적으로 전력을 공급받을 수 있는 해법을 찾기 위해 그 동안 보류 중이던 전력산업구조개편을 다시 논의하기에 이르렀다. 그 결과 일반전기사업자 독점구조 지속과 신규 소매사업자 참여 미미, 전력피크 시 수요반응을 촉진할 수 있는 전기요금제도 부진 등에 한계가 있음을 찾아냈다.

일본 정부는 이를 해결할 방안으로 전력시장에 경쟁과 가격기능이 작동할 수 있는 시스템을 구축하는데 초점을 맞추기로 했다. 특히 소매시장 전면 자유화와 도매시장 기능 활성화, 송·배전망 광역·중립화, 중장기 전력공급능력 확보 등의 대책을 강구하고 있다.

본지는 국내 전력산업을 둘러싼 갈등을 뒤로 하고 우리와 비슷한 환경을 가진 일본의 전력시장을 살펴보고 전력수급난을 극복하기 위한 그들의 대안을 되짚어보고자 한다.



높은 전기요금과 고비용구조 골칫거리 부각
전력구조개편서 해법…4차례 제도개혁 추진


일본의 전력산업 시초는 1886년 설립된 동경전등회사.

1차 세계대전 직후 일본 내 운영되던 700개에 달하는 민간전력회사는 5개 전력회사로 재편됐다. 2차 세계대전 중에는 국가통제차원에서 1개 발·송전 담당회사와 9개 배전회사로 나눠졌다.

이후 일본 전력산업의 급격한 중흥기가 도래된 후 1951년 지금의 9개 지역독점 민간전력회사가 설립됐다. 그리고 1972년 오키나와전력이 10번째 전력회사로 설립됐다. 물론 민영회사다.

당시 세계에서 가장 비싼 일본의 전기요금과 고비용 구조는 골칫거리였다. 일본 정부는 이 같은 골칫거리를 해결코자 1990년대 세계적인 전력자유화와 규제완화 흐름을 받아 전력산업구조개편을 추진하게 됐다.
일본 전력산업구조개편은 총 4단계에 걸쳐 추진됐다.

제1차 제도개혁은 1995년 4월. 신규사업자의 참여를 확대할 수 있는 경쟁도입이 핵심. 당시 일반전기사업자가 전원을 조달받을 수 있는 제도인 입찰제도가 도입됐다. 또 특정지역에 한해 판매가 가능한 특정전기사업제도도 신설됐다.

제2차 제도개혁은 2000년 3월 소매시장의 부분적 개방과 경쟁소비자에 대한 전기요금제도가 인가제에서 신고제로 변경됐다. 규제를 완화한 셈이다. 역사적인 첫 소매시장 개방은 점유율 30% 수준의 20kV나 2000kW 이상의 특별고압수용가를 대상으로 이뤄졌다. 30% 수준의 소매시장이 열린 셈이다.

제3차 제도개혁은 2003년 4월.

소매시장 개방은 2004년 4월 계약전력 500kW, 2005년 4월 계약전력 50kW까지 열리는 등 단계적으로 확대됐다. 이로써 소매시장은 64%까지 늘어났다.

이뿐만 아니라 연계송전선로의 중립적인 계통운영을 위한 ‘전력계통이용자협의회(ESCJ)’가 2004년 2월 설립됐다. 또 2003년 11월 일본전력거래소가 설립됐으며, 전력거래소는 잉여나 부족한 전력을 거래하는 장소로 2005년부터 전력거래를 시작했다. 우리 전력거래소와 성격이 조금 다른 부분이다.

제4차 제도개혁은 2008년 4월 도매시장 활성화와 경쟁을 위한 제도개선으로 진행됐다. 일본 정부는 당초 2007년부터 소매시장을 완전히 개방할 예정이었으나 2007년 4월 경제산업성 요청에 의거 ‘종합자원에너지조사회’ 산하 ‘전기사업분과회’가 소매부문 전면 자유화 문제를 검토했다. 그 결과 완전자유화 여부는 2010년에 결정키로 하되 5년 간 경쟁을 개선하고 규제완화효과를 주기적으로 확인키로 했다. 앞선 3차례에 걸친 제도개혁과 달리 경쟁 등이 사실상 정체된 것으로 분석됐다,

지난 2006년 발표된 일본 자원에너지청 전력산업자문협의회 구조개혁 평가보고서에 따르면 4차례에 걸친 제도개혁은 전기요금을 1994년 대비 2009년 17%가량 인하된 것으로 평가했다. 세계에서 가장 높았던 전기요금은 유럽수준으로 인하됐다.

전기요금 인하원인을 분석한 결과 60%는 이자율 하락과 수요증가 둔화 등 외생적 요인에 기인했고, 나머지는 경쟁도입에 따른 효과로 분석되기도 했다.


원전사고 전력구조개편 수면 위로 끌어올려
지역독점폐지 등 4가지 제도개혁 방침 정해


그 동안 수면 밑으로 들어갔던 일본 전력산업구조개편은 2011년 발생한 후쿠시마원전사고로 일본 전역은 전력수급난으로 몸살을 앓았다. 일본 정부는 신재생에너지와 소규모 신규 발전회사 시장진입을 촉진하기 위한 해법으로 전력산업구조개편을 중심에 뒀다.

현재 후쿠시마원전사고 배상액은 4조5000억 엔. 한화로 68조 원에 달한다. 일본 정부는 피해보상금을 도쿄전력에 지원한 뒤 도쿄전력 발전부문을 매각하고 송전망을 국유화하는 등의 전력산업구조개편으로 해결방안을 모색하고 있다. 이미 공적자금 1억 엔을 투입해 도쿄전력을 국유화키로 하고 2012년 5월 이를 발표했다.

이와 함께 7월 경제산업성 산하 전력시스템개혁전문위원회는 ▲지역독점 폐지 ▲소매시장 전면개방 ▲총괄원가제도 폐지 ▲발전·송전분리 등 4가지 전력제도개혁 기본방침을 최종 확정하게 된다.

지역독점 폐지는 신규 사업자의 참여를 촉진시킴으로써 효율성을 제고하고 전기요금 인하를 유도하기 위한 조치다.

소매시장 전면 개방은 소매시장경쟁을 가정용까지 전면 확대하는 것. 다만 일본 정부는 전력회사 채산이 맞지 않는 인구과소지역이나 도서지역 등의 전기요금 상승을 억제하기 위한 특별대안을 강구키로 했다.

총괄원가제도 폐지는 원가에 일정이익을 더해 결정하는 총괄원가방식을 폐지하고 전력회사가 전기요금을 자유롭게 설정하도록 하자는 취지다. 일본 정부는 전력회사가 전기요금을 자유롭게 설정하는 과정에서 전기요금이 인하될 것으로 보고 있다.

이뿐만 아니라 발전·송전분리는 9개 전력회사의 발전과 송전망을 분리한 뒤 송배전망 운용관리를 담당하게 될 새로운 조직을 설립하는 것.

일본 경제산업성 전력시스템개혁전문위원회는 2013년 2월 지난 1년간 12차례 회의를 거쳐 작성한 보고서를 발표했다. 이 보고서는 사실상 일본 전력산업의 청사진을 담고 있다. 따라서 본지는 이 보고서를 중심으로 일본의 전력산업 방향을 되짚어보고자 한다.


소매시장 전면개방 안정적인 전력공급 기반
소매사업자가 자유롭게 전기요금 설정 운영


먼저 일본의 소매시장은 전면 개방된다. 효율성을 도모하고 전기요금 인하를 유도하자는 차원으로 풀이된다. 또 시장에 참여하는 사업자가 늘어나게 되면 공급능력이 늘어나게 되고 그 결과 안정적인 전력공급이 될 수 있을 것으로 일본 정부는 내다보고 있다.

소매시장의 전면 개방은 소비자가 직접 회사를 선택할 수 있게 되는 것을 의미한다. 의무적으로 공급받는 지금과 사뭇 달라진다. 일본 정부는 이 과정에서 안정적인 전력공급에 영향을 줄 수 있거나 고객에게 혼란을 줄 수 있는 갈등요소를 제도적인 측면에서 해법을 찾기로 했다.

지역독점 폐지는 원칙적으로 한 지역에서 다수의 공급자와 수요자가 플레이어로 활동할 수 있는 기반을 구축하게 된다. 다만 소매사업자는 제도적으로 공급의무에서 최종보장서비스, 전력공급능력 확보, 주파수·전력수급조절 유지 등의 의무를 지게 된다.

이뿐만 아니라 이와 함께 사업유형별 면허제도도 도입된다. 소매사업, 송배전사업, 발전사업 등과 같은 사업 유형별 면허제도가 창설된다. 또 각각 면허의 특성에 맞는 규제도 제도화된다. 사실상 수직통합체제가 판매·송배전·발전사업 등으로 나눠질 것을 의미한다.

특히 일본 소매전기요금체계는 하계 전력수급난이 발생할 경우 전기요금이 비싸지도록 하는 등 이를 더욱 유연하게 설정하고 다양한 서비스가 나타날 수 있도록 소매사업자가 전기요금을 자유롭게 설정할 수 있도록 운영될 전망이다. 실제 전력수급난이 심해질 경우 전기요금으로 전력수요를 줄여보자는 취지로 풀이된다.

그 결과 소매사업자는 수요자 요구에 부응한 다양한 전기요금체계를 소비자에게 제공할 수 있게 된다. 또 소비자는 소매사업자를 선택할 수 있게 된다. 일본 정부는 전력수급상황에 따른 유연하고 탄력적인 전기요금체계로 전력수요를 억제하고 안정적인 전력공급을 실현할 수 있을 것으로 내다봤다.

소매부문 자유화 대비 소비자보호 방안으로 일본 정부는 소매사업자 파산이나 계역협상 난항 등의 문제가 발생하더라도 전력공급이 계속될 수 있도록 최종공급의무자를 설정하는 ‘Last Resort’ 설정과 구조적으로 비용이 높은 도서지역의 경우 지역독점 철폐로 전기요금인상이 우려됨에 따라 전체 탁송요금에 부과하는 도서지역 전기요금 평준화 조치, 소비자에게 전력공급조건에 대한 충분한 설명의무화, 현저히 부적절한 전기요금 설정 시 규제당국이 개선명령이 가능하게 하는 규제당국 업무개선 명령권 등을 도입하는 방안을 검토 중이다.


소매시장 전면개방 안정적인 전력공급 기반
합리적 전력공급체계 도매시장 기능 활성화

일본 정부는 경제적이면서도 합리적인 전력공급체계 구축을 위한 해법으로 도매시장기능을 활성화하기로 가닥을 잡고 있다. 광역경제급전과 발전경쟁촉진, 발전회사 판매처 다양화, 신규사업자의 용이한 전력조달 환경 구현 등을 실현하자는 차원이다.

그 동안 일본의 도매시장은 규제로 전력거래소 거래량이 0.5%에 불과한 유동성 부족과 일반전기사업자의 시장지배력문제를 안고 있다.

일본 정부는 합리적인 전원공급체제 실현과 경쟁시장 실현 등 쌍방에 있어 매우 중요하다고 보고 있다. 또 도매전력시장을 활용함으로써 가장 효율적이고 가장 경쟁력 있는 발전전원을 순서대로 가동하는 등 발전의 최적화를 이룰 수 있을 것으로 내다봤다.

도매시장이 활성화되면 소비자에 대한 공급이나 장기간 상대계약을 맺고 있는 도매공급처로의 공급 등에 한정됐던 판매처가 다양화되며 발전경쟁과 효율화가 촉진될 것으로 보인다.

이뿐만 아니라 신규 사업자가 소매시장에서의 경쟁에 참가하기 쉽도록 하기 위해 자사 전원 이외에도 필요한 전력을 도매시장에서 확보할 수 있는 환경도 정비된다.

일본 정부는 도매시장 저변확대는 투명성과 객관성이 높은 전력가격지표 형성에 이바지하기 때문에 전력거래활성화나 발전에 있어 투자회수 재검토 향상 등과 같은 효과를 기대하고 있다.

특히 일본 정부는 선도시장 활성화를 추진키 위해 일본전력거래소에서 선도거래상품에 대한 주간형 수도시간을 전력수요실태에 부합한 시간대로 변경하고 새로운 수도기간 사이에 일정량의 전력을 계속적으로 판매할 것을 약속하는 연간상품을 도입키로 했다.

도매전기사업자 전원은 지금까지 전량 장기간 상대계약에 의해 일반전기사업자에게 공급돼 왔으나 도매전기사업자의 시장참여는 도매전력시장의 저변을 늘리는 것으로 연결되며, 도매시장 활성화를 위해 필요하다고 일본 정부는 내다봤다.

현재 발전과 공급 대부분을 일반전기사업자가 맡고 있다는 점에서 일반전기사업자는 도매시장에 있어 강한 영향력을 갖고 있다. 도매시장에서의 거래는 전력거래소 거래와 상대거래 모두 민간에서 사적으로 거래되기 때문에 시장지배력에 대한 대응은 일시적으로 전력거래소 등 민간사업자 노력에 맡겨져 왔다. 이와 관련 일본 정부는 전력거래소 거버넌스 중립성 등을 핵심과제로 보고 있으며, 전력거래소의 거버넌스 등 재검토가 필요한 것으로 내다봤다.

일본 도매시장 활성화의 대책으로 일본 전문가들은 도매시장 거래에 대한 총괄원가 전기요금규제 와 전력공급의무 등을 철폐할 것에 입을 모으고 있다. 잉여량 등 도매시장에서 거래할 수 있는 도매전기사업자 발전량의 판매처 다양화, 소비자의 도매시장 참여 허용 등을 해법으로 제시했다.


원전사고 후 광역계통운용 확대 필요성 두각
계통계획 수립할 광역계통운용기관 설립키로


광역계통운용 확대는 일본대지진 후 예비전력의 지역적 편재와 주파수 변환설비, 지역 간 연계선 제약으로 전력수급부족 시 백업체제의 불충분함이 드러나면서 필요성이 제기됐다. 현재 전력계통운영협의회는 전력수급에 관한 권한은 없고 전력회사 간 연계전력에 대한 운영만 담당하고 있다.

일본 정부는 광역계통운용기관을 설립키로 했다. 이 기관은 ▲전력계통계획 / 전력수급조정 ▲장기간 전력공급능력 확보를 위한 예비전력 관리 ▲전력계통 신뢰도 평가 ▲전력계통 접속 ▲전력수급부족 긴급 시 전력수급조정 ▲계통정보 공표 ▲광역계통운영 관련 규칙 책정 등 업무수행을 담당하게 된다.

송배전부문의 중립성 확보는 지난 2003년 회계 분리함으로써 정보의 목적 이외에도 이용·차별금지 등을 10년간 추진했으나 중립성 확보가 불충분한 것으로 인식됨에 따라 필요성이 제기됐다.

일본 정부는 송배전부문은 계속 독점으로 남게 되므로 다양한 사업자의 중립적 이용을 보장할 필요가 있다고 보고 송배전망 이용자의 다양화에 따른 공평성과 중립성을 확보키로 했다.

소매시장 경쟁 활성화 환경은 소매시장에 적정한 가격형성을 위한 활발한 경쟁을 위해 송배전망 중립성 최대한 확보하는 것이 중요하다고 일본 정부는 내다보고 있다. 또 발전기 소유자 구별 없이 다양한 발전기를 메리트 오더에 따라 효율적으로 운영키 위해 중립성도 제기되고 있다.

송배전부문의 중립성 확보 방법은 회계분리·법적분리·소유권분리·기능분리 등 4가지가 검토되고 있다.


안정적인 전력공급 위한 방안 강구 중

일본 정부는 안정적인 전력공급을 위한 다양한 방안을 강구하고 있다.

먼저 전력공급능력과 예비전력 확보 의무자가 현재 일반전기사업자에서 소매사업자로 변경되고, 중장기적인 공급예비전력은 광역계통운영기관에서 맡게 된다. 이와 관련 중장기 공급예비전력 전망 작성과 용량시장, 전원입찰제도 등이 검토되고 있다.

1시간 전 시장과 실시간 시장도 개설된다. 1시간 전 시장은 광역계통운영자가 전국 규모의 발전 최적화로 경제적 수급이며, 실시간 시장은 계통운영자가 시장에서 입찰 등으로 발전기를 별도로 확보해 실시간으로 전력수급조정과 주파수조정에 활용된다.

특히 중장기 공급능력 확보 방안으로 일본 정부는 ▲광역계통 운영기관 중장기적인 전력수급 상황 검토 ▲소매사업자의 공급능력 확보의무 부여 ▲장기적인 공급능력 확보에 대한 가격지표 형성 ▲전원개발이 원만치 않을 경우 계통운영기관이 건설사를 공모하고 발전기 건설 도모 등을 검토하고 있다.

이밖에도 일본 정부는 ▲규제조직 독립·전문성 향상 ▲자기탁송규제완화 / 수용가 선로 오픈 엑세스 제외 ▲기타 세법 등 관련법령 정비 ▲자금조달방안 강구 ▲가스시장 경쟁환경 정비 필요성 제기 등의 제도개혁을 염두하고 있다. [에너지타임즈]


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